Mal werden sie beneidet, mal verspottet. Fest steht: Ihr Job ist sicher. Egal, ob sie ein Sabbatical einlegen, Eltern- und später Teilzeit beanspruchen oder sich gleich für ein paar Jahre beurlauben lassen: Ihr Arbeitsplatz steht unter so etwas wie Denkmalschutz. Etwa 1,7 Millionen Menschen in Deutschland profitieren von solcherlei Privilegien: die Beamten.
Der Staat mag durchaus von dieser Form des stabilen Arbeitsverhältnisses mit loyalen Arbeitnehmern profitieren. Wer Beamter sein möchte, muss schließlich bereit sein, Einschränkungen seiner Grundrechte zu akzeptieren. Zu Beginn der Laufbahn legt er oder sie einen Diensteid ab und schwört, stets die Weisungen Vorgesetzter zu befolgen – das nennt sich nüchtern »Gehorsamspflicht«. Das Recht auf freie Meinungsäußerung gibt es, bezogen auf den eigenen Job, nur auf dem Dienstweg. Wer sich ungefragt und öffentlich zu brisanten Behördenthemen äußert, dem droht Ungemach. Auch nach Feierabend und abseits des Arbeitsplatzes besteht für Beamte die Pflicht zum Wohlverhalten. Ein vorbildlicher Bürger soll er oder sie sein, also unauffällig und gesetzestreu. Verstöße werden je nach Verfehlung im außergerichtlichen Disziplinarverfahren oder auch mal in gerichtlichen Disziplinarverfahren vor den Verwaltungsgerichten geahndet. Im Extremfall kann das zur Entfernung aus dem Dienst führen. Polemiker sagen, Beamte tauschen diese Vasallentreue gegen Sicherheit ein. Beamte stehen zum Staat in einem Sonderrechtsverhältnis. Während ihrer Dienstzeit sind sie einer gesteigerten Bindung an den Staat ausgesetzt, welche in ihrer Intensität über die normale Bindung des Bürgers an den Staat hinausgeht.
Diese besondere Treue- und Loyalitätsverhältnis hat seinen Preis. Beamte sind teuer, und zwar insbesondere dann, wenn die Staatsdiener gar nicht mehr arbeiten, sondern ihren Ruhestand genießen. Denn die Pensionen trägt der Staat. Weil in einer ohnehin stark alternden Gesellschaft nun geburtenstarke Jahrgänge in den Ruhestand gehen, werden in der Folge die Pensionslasten durch Beamte von Bund und Ländern rasant steigen. Am 1. Januar 2020 gab es demnach 1.340.200 Personen, die ehemals im öffentlichen Dienst tätig waren und ein Ruhestandsgeld nach dem Beamten- und Soldatenversorgungsrecht erhalten.
»Die Versorgungsausgaben fliegen uns um die Ohren«, warnt der Freiburger Finanzwissenschaftler Bernd Raffelhüschen. Der Ökonom erstellt für die Stiftung Marktwirtschaft regelmäßig eine »Generationenbilanz«. Dabei errechnet er die implizite Staatsverschuldung, also alle staatlichen Leistungsversprechen für die Zukunft, die bei Fortschreibung des heutigen Steuer- und Abgabenniveaus nicht gedeckt sind. Dazu gehört auch ein großer Teil der Altersbezüge der noch aktiven oder bereits pensionierten Beamten.
Allein im zurückliegenden Jahrzehnt sind die realen, aggregierten Versorgungsausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden um 50 Prozent gestiegen. Für die kommenden Jahre wird ein weiterer leichter Anstieg auf fast 80 Milliarden Euro und ein Verharren auf hohem Niveau erwartet – aus Steuermitteln bezahlt, also überwiegend von den Vielen, die als Selbständige oder Sozialversicherungspflichtige für ihre eigene Rente selbst vorsorgen müssen. Erst ab den 2030er-Jahren sollen die Ausgaben langsam sinken. Ökonomen sind sich einig, höchste Zeit für radikale Änderungen. Während der Staat gezwungen ist, Milliarden-Schulden anzuhäufen, und diese an nachfolgende Generationen weiterreicht, erfreuen sich seine gut versorgten Pensionisten über steigende Zuwendungen.
Nun sind die Pensionen keine unverdienten Sonderprämien, sondern über ein Arbeitsleben hinweg erworben und verdient. Umso mehr muss man sich fragen, ob wirklich so viele Aufgaben des Staates mit einem hoheitlichen Beamtenstatus einhergehen müssen. Braucht es diesen Status für den Lehrerberuf, für eine Hochschul-Professur oder eine Karriere beim Zoll? Beamte sollen »hoheitliche Staatsaufgaben« wahrnehmen. Doch was »hoheitliche Aufgaben« sind, werde zunehmend mit Blick auf den klammen Haushalt definiert, monieren Kritiker.
Beispiel Lehrer. Dort, wo die Kassenlage angespannt ist – also in allen Bundesländern –, wird auf die Verbeamtung von Lehrern mittlerweile möglichst verzichtet. Stattdessen vergibt der Staat Angestelltenverträge, häufig in Form kurzfristiger Anstellungen, oft nur von Schuljahr zu Schuljahr. Das spart Geld. Vergessen sind die vielbeschworenen »hoheitlichen Aufgaben« des Lehrerberufs. Stattdessen ist eine Zweiklassenzunft mit ungleicher Bezahlung für gleiche Arbeit und einseitigen Privilegien entstanden. Das ist Gift für das Betriebsklima im Lehrerzimmer.
Grundsätzlich aber ist der Wandel richtig. Lehrer werden gebraucht, aber sie müssen keine Beamten sein. Sie sollten vielmehr grundsätzlich nach Angestelltentarif entlohnt werden und entsprechend auch in die Rentenkasse einzahlen. Schließlich sind 60 Prozent der Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst keine Beamten – und trotzdem bekommt man zuverlässig Steuerbescheide und Strafzettel, Schulzeugnisse und Sozialhilfe.
Klar ist: Der Staatsdienst ist heterogen – in vielfacher Hinsicht. Das Personal des öffentlichen Dienstes verteilt sich auf Bund, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände sowie auf öffentlich-rechtliche Anstalten, Körperschaften und Stiftungen, die unter deren Aufsicht stehen. Hinzu kommen die Sozialversicherungsträger einschließlich der Bundesagentur für Arbeit. Aber es gibt zu viele Beamte im Land, mitunter groteske Beamten-Oasen. Etwa 1000 Mitarbeiter saßen bis vor wenigen Jahren bei einem »Bundessprachenamt« in Hürth, das unter anderem Bundeswehrsoldaten in Sprachkursen auf Auslandseinsätze vorbereitet und Texte übersetzt. Auch eine »Bundesmonopolverwaltung für Branntwein« mit Sitz in Offenbach und einem eigenen Präsidenten gab es noch bis Ende 2018. Wer damals hier seine Beamten-Job tat, muss sich heute um seine gut dotierte Pension keine Gedanken machen.
Klar ist: Wo Regeln sind, braucht es Bürokratie. Ohne Gesetze geht es nicht, auch nicht ohne eine Verwaltung, die die Gesetze anwendet, managt und kontrolliert. In Deutschland gelten mehr als 2000 Bundesgesetze und mehr als 3000 Bundesrechtsverordnungen. Ständig kommen Änderungen, Erweiterungen und neue Gesetze hinzu. Alles will staatlich geregelt werden in diesen fragilen Zeiten. Aber braucht es dazu ein Heer von Beamten? Offenbar sehen das viele Staaten so.
Dänemark hat gemessen an der Gesamtzahl der Beschäftigten mit 31,5 Prozent die meisten, die Franzosen leisten sich – traditionell verankert und gewerkschaftlich verteidigt – eine Beamtenschaft in einer Größe von stolzen 24,3 Prozent. In der zweitgrößten Volkswirtschaft der Euro-Zone gibt es drei Mal so viele Beamte wie in Deutschland. Bei uns sind es rund 13,5 Prozent, was im Vergleich beinahe schon wieder eine versöhnliche Größenordnung ist. Nur die Japaner zeigen, wie ein schlanker Staat aussieht: gerade mal 7,9 Prozent Beamtentum. Man kann nicht behaupten, dass das Land dadurch zum Stillstand kommt.
Dass die Quote an Beamten stabil bleibt, dafür sorgt hierzulande der mächtige Deutsche Beamtenbund. Kein Politiker legt sich freiwillig mit ihm an. Mitunter erinnert die Szenerie an wilhelminische Zeiten. Staat und Beamtenschaft – das ist eine Allianz mit Tradition. Als Vater des deutschen Berufsbeamtentums gilt Friedrich Wilhelm I. von Preußen, der »Soldatenkönig« (1713 – 1740). Er berief ausgediente Soldaten zu Beamten und schuf die Treuepflicht als Pendant zum Gehorsam beim Militär. Die Beamten sollten ihrem König mit voller Hingabe dienen. Er war es, der Rangordnungen einführte, aber auch Pflichtbewusstsein, Loyalität und Unbestechlichkeit verlangte.
Damals hatte der Monarch sicher nicht vorhergesehen, wie sich das System in den folgenden drei Jahrhunderten entwickeln würde, und dass es wegen der Pensionslasten für die Staatsfinanzen bedrohlich werden könnte. Nach etwa 40 Dienstjahren verabschiedet sich der deutsche Beamte in den Ruhestand. Als Pension erhält er rund 72 Prozent jenes Bruttogehalts, das er während der zwei Jahre vor dem Ruhestand bezogen hat. Da viele Staatsdiener wegen Beurlaubung oder Teilzeit mit weniger Dienstjahren in den Ruhestand gehen, liegt das durchschnittliche Pensionsniveau derzeit bei 68 Prozent. Von solchen Summen können normale Rentner nur träumen. Ihr Versorgungsniveau liegt im Vergleich dazu, gemessen am Einkommen, um mehr als 20 Prozentpunkte niedriger. Ein eklatantes Missverhältnis.
Doch so gut wie die rüstigen Pensionäre der Jetztzeit werden es künftige nicht mehr haben. Der flächendeckende Beamtenstaat ist mit seinen Privilegien ein Auslaufmodell. Das Beamtentum ist aus der Zeit gefallen und gehört abgeschafft. Nur bei den eindeutig »hoheitlichen« Aufgaben braucht es den Status des »Beamten«, etwa bei Polizisten. Auch bei Richtern, die zwar keine Beamten sind, ihr Dienstrecht ist in anderen Rechtsnormen geregelt, für die dennoch viele beamtenrechtliche Bestimmungen, z. B. in den Bereichen Besoldung und Versorgung gelten. Alle anderen sollten Angestellte des öffentlichen Dienstes werden. Gut bezahlt und mit auskömmlichen Rentenbezügen. Das spart viel Geld, hilft der Rentenkasse – und beendet Debatten über Privilegien.